BREXIT: Riesgo elevado para las Políticas Energéticas Europeas

El día 23 de junio, los británicos están convocados a ejercer su voto para decidir si continuar siendo miembros de la Unión Europea.

El referéndum británico representa un factor más de incertidumbre que se añade a la lista de los ya observados durante este inicio de año. En el caso de que Reino Unido decida abandonar el proyecto europeo, seremos testigos de impactos en las relaciones de ámbito político, económico e institucional entre los británicos y la Unión Europea. Dichos impactos tendrán mayor o menor peso dependiendo de las negociaciones posteriores para definir un nuevo marco de relaciones entre ambas partes. Actualmente, ya hay quienes cuantifican una posible salida de Reino Unido de la UE. Se cifra, por ejemplo, en más de 100.000 los empleos perdidos, ya que muchas empresas podrían retirarse hacia otros países. Otra cifra analizada es la posible reducción, de hasta cinco décimas, en el crecimiento económico previsto para Reino Unido en 2016 (del 2% al 1,5%), como consecuencia de la posible disminución en las inversiones.

Evidentemente, también habría consecuencias para la Unión Europea. Así, se prevén por ejemplo caídas de entre 0,10 y 0,15 puntos porcentuales para el crecimiento del PIB de la Eurozona en 2017, impacto que podría ser mayor en caso se produzca un efecto contagio. Además, las casas de inversión empiezan a no recomendar invertir en la bolsa británica de cara a los próximos meses dada la incertidumbre generada.

Sin duda, los impactos de un abandono por parte de Reino Unido de la zona euro tendrían consecuencias en diversos sectores, en menor o mayor medida.

En este blog analizaremos un escenario Brexit centrándonos en el impacto que podría tener este hecho en la política energética europea, sobre sus dos ejes principales: la política medioambiental y el proyecto de mercado único. Si bien, las consecuencias no son del todo claras (se debe ser prudente y esperar a los acuerdos que vendrán posteriormente a la votación de un hipotético “no” a la UE), existen riesgos previstos.

¿Una política medioambiental europea más débil?

En el caso de los objetivos trazados de política medioambiental, una hipotética salida de la Unión Europea por parte de Reino Unido, a priori, no parece implicar impedimento alguno para su cumplimiento.

Hay que tener en cuenta que Reino Unido es un país pionero en poner en marcha políticas energéticas cuyo eje principal se ha basado en la protección del medio ambiente.

Así, ya en 2003, Reino Unido llevó a cabo su propio sistema de “cap and trade” de emisiones de CO₂ en el periodo previo al inicio del Régimen de Comercio de Derechos de Emisión en la UE en 2005 (el conocido como EU ETS). Desde el principio, el país anglosajón no estuvo de acuerdo con el exceso de asignaciones otorgados por el gobierno, que a la larga no hicieron más que distorsionar el mercado, depreciando artificialmente el precio de los derechos de emisión. Ante esto, el gobierno británico estableció de forma autónoma su propio nivel mínimo de precio de derechos de emisiones. En la actualidad, la legislación europea está siguiendo estos pasos, que tienen como objetivo elevar el precio de las emisiones de CO₂.

Además, y como política más importante en este sentido, en 2008, Reino Unido aprobó una Ley contra el Cambio Climático. El conocido como Climate Change Act sirvió como herramienta para que el país británico determinará su objetivo de recortar las emisiones en un 80% respecto a los niveles de 1990 para el año 2050 y una revisión de los llamados presupuestos del carbón (coal budgets) cada cinco años, cuyo objetivo es el de monitorizar el cumplimiento de los niveles de emisión hacia 2050. En estos momentos, Reino Unido se encuentra en el segundo periodo de los presupuestos del carbón (2013-2017) y ya para 2017 las emisiones deben ser reducidas en un 29% respecto a los niveles de 1990.

A esto debe añadirse los planes más recientes ejercidos por Reino Unido para el cierre progresivo de todas las plantas de carbón de cara al año 2025. Cabe señalar que dichos planes vienen directamente del propio gobierno británico y no desde Bruselas.

Respecto a los objetivos nacionales para integrar las energías renovables dentro de los mix energéticos, Reino Unido tiene el plan más ambicioso dentro de los 28 países miembros: que el consumo energético a través de estas tecnologías llegue a situarse en un 15% en 2020. No obstante, Reino Unido, a diferencia de la mayoría de los países europeos, no pretende alcanzar dicho objetivo a través de subsidios a este tipo de tecnologías. Esta representa una de las críticas de los que están a favor del Brexit.

En general, Reino Unido no ha dependido de la UE para poner en marcha importantes políticas medioambientales. Así, la reciente cumbre de París sobre el cambio climático sólo representa una revisión de los ya establecidos objetivos para que estos se adapten a evitar que la temperatura global supere los 2ºC grados de temperatura.

Por lo tanto, no existen argumentos sólidos acerca de que una posible salida del Reino Unido pueda provocar cambios importantes en la política medioambiental de este país ni la del resto de la UE. La Ley de Cambio Climático de Reino Unido (Climate Change Act) representa un compromiso que seguirá una trayectoria similar a los objetivos de 2020 y 2030 en materia de emisiones de gases de efecto invernadero marcados por la Unión Europea.

No obstante, un Reino Unido fuera de la UE sí podría perder influencia y fuerza en su voz de voto respecto a negociaciones sobre el clima a nivel mundial. A su vez, la UE sin uno de los países que más fuerte ha alzado la voz respecto a una economía baja en carbono también perdería fuerza en sus argumentos como bloque.

Posibles implicaciones para el mercado único europeo

Reino Unido ha cumplido un papel fundamental y de clara iniciativa en la liberalización de los mercados energéticos europeos, incrementando la competencia y los intercambios internacionales de forma eficiente. Una proporción cada vez mayor de la capacidad eléctrica británica ha dependido de sus interconexiones a través del Canal y el Mar del Norte. Por su parte, el papel de Reino Unido en el mercado gasista europeo ha sido fundamental, actuando como nexo entre Noruega y el resto de Europa para su suministro y siendo referencia en los flujos de entradas y salidas de gas en el sistema. En el escenario Brexit, estas infraestructuras y las reglas que rigen los mercados seguirían, al menos parcialmente, bajo el control de la UE a través del denominado Tercer Paquete de Medidas sobre el Mercado Interior (paquete de medidas legislativas con el objetivo principal de liberalizar los mercados energéticos europeos). Dado el espíritu de liberalización que caracteriza a las políticas británicas, el cumplimiento de este paquete de medidas es previsible en cualquiera de los escenarios.

Incluso en el caso de una separación total de Reino Unido con Europa, aproximadamente el 10% de su capacidad eléctrica total en 2020 estaría bajo control de la legislación de la UE.

Así, en el corto plazo, el impacto en este sentido no sería significativo, ya que las interconexiones y el mercado común seguirían funcionando con normalidad. Sin embargo, a más largo plazo nada impediría una divergencia de políticas entre Reino Unido y la UE, teniendo impactos importantes en la viabilidad del intercambio de energía a través de las interconexiones.

Con todo, el escenario más probable sería ver la continuidad de Reino Unido como miembro de la Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Electricidad y Gas (Entsoe y Entsog) que en la actualidad tienen como miembros a varios países no pertenecientes a la UE.

Por tanto, la ruptura de Reino Unido con la UE no significaría necesariamente limitar las interconexiones que tiene dicho país con el continente europeo, aunque si crearía incertidumbre acerca de su desarrollo futuro.

Interconexiones Totales del Reino Unido (~4GW)

En general, la salida de los británicos de la UE no implicaría ningún problema relacionado con la seguridad de suministro, pero sí podría perder fuerza de negociación en acuerdos sobre este asunto con terceros países.

Por otro lado, a nivel fiscal, abandonar el mercado único podría implicar para los británicos nuevos impuestos aplicados a la importación de energía añadiendo costes a, por ejemplo, proyectos eólicos offshore puestos ya en marcha o la viabilidad del proyecto para la construcción de la planta nuclear Hinkley Point C conjuntamente con Francia. También podría implicar la eliminación de los impuestos a la importación a los paneles solares chinos desde la UE.

Así, con un Reino Unido independiente, el país ganaría en flexibilidad sobre su política energética, pero perdería a cambio los beneficios de las “economías de escala” y su influencia en política energética como un hipotético Cuarto Paquete de Medidas sobre el Mercado Interior.

A modo de conclusión, dentro de un escenario “Brexit” podrían existir dos opciones. La primera es que Reino Unido se desvincule totalmente de las políticas europeas y pierda así su participación en cualquier legislación común. La segunda, y más factible, sería que Reino Unido se mantenga como parte de la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA por sus siglas en inglés) o el Área Económica Europea (EEA) cumpliendo un papel similar al de países como Noruega o Suiza. En el primer caso, Reino Unido aceptaría todas las políticas energéticas decididas en Bruselas. Los británicos, como los noruegos, serían consultados a través de la Comisión Europea, pero no dispondrían de poder de voto en las dos instituciones encargadas de determinar la legislación Europea: Consejo y Parlamento Europeo. En el segundo caso, cumpliendo un papel como el suizo dentro del Marco Europeo, Reino Unido no tendría obligación de aceptar las leyes de competencia de la UE, como las ayudas de Estado, es decir podrían, entre otras cosas, apoyar libremente las fuentes energéticas que crean necesarias para el beneficio propio del país. Por ello, entre otros factores, Suiza no tiene acuerdos formales en materia energética con la UE, sin embargo sí pertenece al EU ETS (European Trade Scheme) y posee acuerdos comerciales por su privilegiada posición geográfica en el centro del continente, situación que no tiene Reino Unido.

Está claro que un Reino Unido fuera de la UE le permitiría reducir las intervenciones de Bruselas en su política energética a mínimos. De esta manera podría llevar a cabo políticas como su defensa de la energía nuclear o el shale gas sin restricciones ni dependencia de las opiniones de terceros países. De esta manera, su idea de que cada país debe tener libertad para decidir su mix energético podría ser ejercida plenamente.

En cualquier caso, el escenario post “Brexit” implicaría negociaciones duraderas para determinar qué tipo de relación tendrán los británicos con la UE. En dicho periodo de negociación se crearía una gran incertidumbre, perjudicando todo tipo de inversiones incluyendo las vinculadas con la política común energética a nivel europeo y los programas conjuntos de reducción de emisiones.

Enrique Battistini | Energy Consultant